新时期人民政协功能规范化制度化建设研究

奚亚丽

全国解放前夕，由于条件所限，第一届中国人民政治协商会议被赋予了全国人民代表大会的性质，“执行了全国人民代表大会的职权，制定了共同纲领，组织了中央人民政府，代表全国人民的意志宣告中华人民共和国的成立。”^[]第一届全国人民代表大会召开后，人民政协代行全国人民代表大会职权的历史任务完成，关于是否存留的问题曾一度进行激烈的讨论，最后因为其作为“人民民主统一战线的组织，仍然需要存在”^[]而被保留。也因为此，人民政协作用被限定在应该协商并具有统一战线性质的事务范围内。至于哪些需要协商，哪些不需要协商，自始就没有做出具体规定。改革开放以后，这种状态有所改变，但由于对人民政协的政治协商、民主监督和参政议政的职能范围、程序和形式规定过于笼统和概括，而且这些职能的发挥靠的是执政党和国家政策的保障，以及执政党和政府的政治开放态度及政治自觉，缺少制度化、规范化的刚性设计，也造成了人民政协没有充分发挥出所应有的作用。 人民政协作为“我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”，是执政党和政权组织以外的最大的有组织的政治力量，在建设中国特色社会主义事业中“具有不可替代的作用”^[]。基于人民政协在当代中国的不可替代性，其职能的制度化规范化保障，将更好发挥人民政协的作用。

一、加强人民政协功能定位规范化制度化建设

首先，应该在执政党的规范性文件和《人民政协章程》中，明确规定，人民政协具有“促进社会和谐进步、发展社会主义民主政治、推动经济增长和文化繁荣”的功能。对人民政协功能重要性作出质的规定，一是有利于人民政协内部自身地位的看重和责任担当；一是人民政协以外的组织对人民政协地位的肯定。

其次，应该进一步探讨通过国家立法的形式，确认人民政协功能的可行性，可以考虑制定《人民政协参政议政条例》，使对人民政协的功能规范上升为国家意志，获得国家强制力的保障。

再者，应该完善人民政协的功能实现形式，建立健全执政党对本党内部事务以外的有关国家生活与社会生活的重大行动和决策的公示制度、民主协商制度，以及人民政协对此类事务的知情权与监督保障制度，完善人民政协对政府就重大决策执行结果进行批评和改正错误的民主监督环节。

最后，应该探讨人民政协发挥功能的程序。可以考虑，通过立法规定执政党和政府就重大决策及其执行过程与执行结果邀请人民政协进行协商的责任和义务，同时规定人民政协就此主张与执政党和政府进行协商的权力，对于违反有关规定、造成损失或不良影响的个人或组织，应给予相应制裁，对于不履行职能的政协组织及其成员也应该追究其相关责任。执政党、政府和人民政协应该分别建立相应的机构及工作运行机制，专门负责联络、沟通相关事宜，以便监督和保障人民政协切实履行其各项法定职能。

在国家法律层面形成权威性制度规范，首先确保政协三大职能行驶本身法定化，杜绝协商的随意性与形式化之痼疾，提升政协在协商中应有的主动性与必要自主性，真正摆脱形式大于内容以及在关注议题方面更多地处于从属与追随角色的现状，应让政协在我国协商民主的推进中具备必要的敏感性和洞察力，切实发挥政协有别于其他机构独特的不可替代的功能。诚如俞可平所说：“要在国家法律制度的层面给予政协更大的授权”，“人民政协从上到下有一个庞大的体系，有丰富的政治资源，但如果没有在法律和制度上给政协系统必要的授权，那么这种资源就可能造成极大的浪费。”^[]

二、民主监督制度化

2006年颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中设定了民主监督的基本形式：政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案；各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动；政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员。

现阶段要发挥民主监督的效能，需要厘清民主监督与参政议政的职能边界。人民政协民主监督是一种非权力的政治监督，是一种柔性监督。而监督制度总体上是一种刚性的制度监督，在处理刚与柔的矛盾中，边界设置很重要，超越边界，就会使民主监督发生变态，从而影响到整个政治体系的稳定。如果民主监督的制度化不足，又会使民主监督形式化、空疏化。

建构民主监督的制度平台。一是建立民主评议制度，让人民政协有计划、有步骤、有重点地组织相关政协委员，对党政工作开展专项的民主评议和监督。通过召开集中评议会议，听取被评议单位负责人的工作汇报，听取民主评议组成员的意见，让民主评议制度化、规范化。二是完善特约人员制度。特约人员的聘用应由受聘单位向统战部门提出申请，统战部门根据职能要求联系相关民主党派，由统战部协同候选人所在党派向受聘单位推荐。把特约人员对受聘单位的监督纳入单位年度目标考核体系。

事实上，随着网络时代的到来，公民政治参与的积极性越来越高，应对体制外无序监督的最有效方式就是实现体制内突破。因此，如何发挥民主党派民主监督的制度优势，也是适应社会民主化进程的必然选择。鉴于中共强大的组织力量与执政地位，应鼓励民主党派对中共的监督，建立一套有效的监督—反馈—评价的激励机制，这一机制的核心是执政党对民主党派的监督能及时回应，从而形成良性互动，以保证把民主党派话语表达的权利转化为有效的政治影响力。

三、政治协商刚性化

人民政协的政治协商并不局限于党际之间。从目前的制度设计来看，四套班子中，党、政府和人大都是政策制定主体，只有政协不是国家权力机关，没有政策制定权，也因此认为是“献策不决策，立论不立法，参政不行政”的机构，仅仅通过参与对党、政府和人大的重大决策的协商讨论提出意见和建议，对政策的过程发挥着“软约束”作用。但该项制度的关键，在于进入决策、影响决策的刚性制度。目前在国家政治生活中，“把政治协商纳入决策程序”，已逐步形成共识。但在目前现实政治生活中，政协的社会影响主要是通过每年一次的两会来实现。整个的政治运作过程是人民政协在决策前进行协商、人民代表大会通过投票选举决策、政府在决策后执行，司法机关在决策后司法。这个过程每年只有一次，要实现公共决策的科学化、民主化，重中之重就是把协商纳入决策程序，协商在决策之前，并形成刚性制度加以确立。政协组织也应主动坚持政治协商“三在前”和“三在先”的原则，即重大的决策主动协商或征求意见在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前；制定经济和社会发展中长期规划要先协商后决策，有关重要人事安排、重大建设项目及事关人民群众生活的重要问题先协商后决定，出台地方性重大政策先协商后定案。

只有把“政治协商纳入决策程序”建设成为刚性的制度，才能更好地应对新的社会结构变迁所带来的挑战，就可以通过协商来推动公共决策的民主性和科学性，减少公共政策制定的失误，更有利于把政协制度嵌入政治体系中，进而进入公共政策的制定中去，进而影响到中国微观政治的领域中去。

三、参政议政规范化

首先，政协界别设置合理化。

人民政协是实现民众的利益诉求和政治诉求的平台。现在的界别设置，未能有效地反映日益变迁的社会结构的分化。很多群体，如农民工，因缺乏表达自己利益的组织而失去参加政协的资格。因此，为了适应当代中国社会结构的新变化，反映新的社会阶层和社会组织的要求，应合理地调整人民政协的界别设置，既要重视吸收各界精英，也要提升“平民”乃至持有不同政见者的吸纳比例。客观、全面、真实地反映当代中国社会发展变化，保障新兴的社会阶层和社会组织有自己参政议政的代表。这种设置是把可能的暴力冲突拉入到代表会议的谈判桌上，将潜在的武斗变成文斗，从而实现平衡社会各方利益的主动之策。政协由此也彰显了其吸收冲突、中和利益分歧的协商民主重要机制。另外，为了提高对执政党和政府的民主监督力度，政协委员的分配比例应向非中共人士适当倾斜；为了有效保障社会下层利益，应适当增加社会下层委员的名额；为了改善政协委员的年龄结构，可以参照中共选拔干部的年龄要求，逐步增加年轻干部在政协委员中的比例；并且探讨建立开放式的、由界别成员民主推举政协委员的选拔任用机制，以此积累和推动国家政治生活中民主因素的增长。

其次，政协委员产生渠道民主化。

目前，作为代表各界别的政协委员在入选协商的过程中民主性有待加强，存在着力度弱、范围窄、渠道少等问题，实际上不能充分反映各党派、无党派人士、人民团体和社会各界的意见和建议，社会各界对政协委员人选基本上没有提名和推荐权。一些基层单位和行业部门推荐委员的民主程序不够完善，有的单位没有经过民主推荐程序，只是由单位领导直接指定人选，使有的委员在界别中缺乏代表性。在这种方式下产生的政协委员，作为利益代言人的意识很弱。一些政协委员界别意识淡薄，平时很少与自己所代表的界别的社会群体沟通。因此，人民政协的机制改革不仅要调整界别，以适应社会结构的变化，还要改革委员的产生方式，适应多样化社会的参与需求，切实使政协委员成为民众利益的代表。应逐步建立起公开、透明、公正的民主推选制，扩大差额推选比例，并允许自荐和在适当范围内引入竞争机制，从而把真正有能力、有意愿、敢担当者更多地推举出来，从源头上解决政协委员履职动力机制不够强劲乃至扭曲的问题。

最后，民意调查机构规范化。

人民政协应设立权威的民意调查机构，切实成为执政党的民意基础，营造科学决策的基础环境。如果说人民代表大会是以社会的横向结构为基础，那么，人民政协则是以各界各党派的纵向结构为依归，去寻求制度的支持的。这种横向结构和纵向结构的相互交织和互为补充的民意基础，从法理上讲，是可以使我国的政权置于坚实的立体的社会基础之上的。但是，不可否认，人民政协关于民意制高点的作用尚不明显。由于人大、政协的制度平台未能有效地承担起民意表达的功能，无序的虚拟网络成为了当下中国社会的“民意”聚集地。因此，人民政协要成为未来推动中国民主政治发展的重要动力，一方面要在政协的功能层面不断提高制度化科学化水平，增强其工作的有效性；另一方面要在政协的制度层面上逐步拓宽其规范性合法性标准，提高民众对政协的认同度。

各级政协机关可设置专业化的民意调查部门，即通过有效地收集和分析有关的信息，为党和政府管理决策部门制定有关的战略和策略提供基础性的数据和资料的专门性机构，也是为参政议政者、新闻媒体、社会公众提供具有较强公信力的民意信息的权威机构。可以预见，人民政协的民调部门将进一步体现政协制度的民主政治价值，在促进政协成为民意表达的机关方面显现出独特的功能。人民政协经常性的民调信息供给将作为政协制度在今后一段时期内重要的制度产出而赢得社会的关注。

总之，人民政协功能制度化规范化，是发挥人民政协在当代中国政治生活中功能和作用的必要环节，是发展中国特色社会主义民主法治的客观要求，所以，应在执政党、人民政府和人民政协的合力推动下，在执政党政策、人民政协章程和国家立法上完善及健全人民政协功能的制度化、规范化、合理化、科学化，有效提高人民政协协商的真实性、开放性、商谈性和回应性，从而使政协成为一个广大民众真正值得信赖、可以制度化博弈与意见表达平台。