共建共享老有所养的幸福家园

——应对我市人口老龄化与推进养老社会化的调查

按照省第十一次党代会关于“加快推进多层次养老服务体系建设、积极应对人口老龄化”的战略谋划和市第七次党代会关于“推进医养结合、多元养老”的总体要求，市政协高度关注我市养老事业发展，于今年6月至8月，对我市社会养老服务体系建设情况进行了专题调研。调研组通过座谈、走访和现场查看等多种方式，全面了解我市人口老龄化和社会养老服务体系建设现状，认真分析我市社会养老工作面临的形势以及存在的问题，深入探求加快推进我市养老社会化的有效途径，在充分借鉴外地经验的基础上，提出相关建议。现报告如下：

一、我市人口老龄化和养老社会化发展现状

（一）我市人口老龄化现状。按照国际通用标准，一个地区60岁以上老年人占总人口10%，或者65岁以上老年人占总人口7%，即视为进入老龄化社会。根据2016统计数据，我市常住人口341万人，其中60岁以上 65.64万人，占 19.25 %，65岁以上约 40.3万人，占 11.82 %；市辖区常住人口72万人，其中60岁以上12.43万人，占17.26%，65岁以上约 9.78万人，占 13.6 %,无论按哪一年龄段，都已大幅度超过老龄化社会标准。并且我市老年人口比例将持续提高，预计到 2018 年，全市老年人口比例将突破 20 %，进入中度老龄化阶段。

（二）我市人口老龄化的特点。一是老龄化程度高。我市老龄化程度高于全国平均水平（60岁以上占 16.7 %、65岁以上占 10.8 %），也是全省老龄化程度较高的地区之一（仅次于延边）；二是老龄化增速快。我市60岁以上老人以年均 4.7 %（1.5万人/年）的增长速度不断增加；三是空巢失能老人多。目前，我市独居空巢和农村留守老人近26.9万人，失能半失能老人12.8万人；四是“未富先老”问题突出。我市经济欠发达，城市低收入群体数量较大，还有部分农村群众没有脱贫，遭遇“未富先老”，低收入老年人无力承担各项居家养老支出。五是居家养老问题多。随着城市化、老龄化程度加重，多数子女难以平衡工作和照顾父母的关系，也难以找到合适的护理人员照料老人，而且相当多的家庭也无经济能力雇佣专业护理人员。另外，由于计划生育政策，形成了大量的“421”独生子女家庭结构，家庭中少数的青年人难以照料多数的老年人。居家养老的负担正在加重，需要成熟并具有较高服务水平的社区养老和机构养老作为补充，亟待推进养老社会化进程。

（三）我市养老社会化发展现状。近年来，我市高度重视老年人事业，将社会养老工作作为保障和改善民生的重要举措，通过健全政府主导、相关部门密切配合、社会各阶层广泛参与的工作机制，积极推动和完善“居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑”三位一体的社会化养老服务模式。

——养老服务政策逐步完善。“十二五”以来，市政府先后制定出台了《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系建设的实施意见》《关于推动养老服务普惠计划的实施意见》等文件，内容涉及养老机构建设、居家养老服务、老人优待救助等各方面。各级涉老服务管理协调部门出台制定了《关于开展养老院服务质量建设专项行动的实施方案》《关于农村互助养老幸福院建设试点实施方案》《关于开展老年人意外伤害保险工作的实施方案》等相关政策文件，有力推进了机构养老服务的法制化、规范化。完善养老服务政府补贴制度，全市1707名居家失能老人得到了政府补贴的居家养老服务。目前，全市养老服务政策支持框架已初步形成。

——居家养老网络初步建立。创新居家养老的服务模式和运行机制，依托社区创办老年人日间照料中心、社区居家养老服务站，在铁西区海丰园社区开展社区居家养老服务试点，采取政府购买服务的方式，为社区特困老年人提供助餐、代买、精神慰藉等服务项目。加快居家养老服务机构的培育，铁东区民政局批准成立博爱社会事务所，承办铁东3个街道15个社区的特困失能老人照护服务。目前全市共建立社区居家养老服务站77个，农村养老大院33个，以家庭为基础、社区为依托、政府购买服务、市场化运作相结合的居家养老服务模式已初步建立。

——机构养老规模初步形成。兴办公立养老机构，以市社会福利院为重点的一批公办养老服务机构进行了扩容改造。加快农村社会福利中心升级改造，2015年以来，我市共完成51家农村社会福利中心硬件设施改造。扶持民办养老机构发展，对新建的民办养老机构，在规划立项、土地划拨、税费减免等方面给予政策扶持，对已经投入使用的民办养老机构，在水、电、气等方面给予优惠。目前，全市共有养老服务机构 78 家，总床位 7454张，其中公办 58 家，床位 4551 张；民办20家，床位2903张。“市级示范、县区联动、社会参与”的养老机构发展格局初步构建。

——老年权益保障不断落实。市政府及各级政府部门贯彻执行《中华人民共和国老年人权益保障法》要求，陆续出台文件，多方面明确老年人享受的优待待遇，从制度上保证老年优待适度普惠。“十二五”以来，我市实施了老年人高龄补贴政策，仅市区就惠及1622名老年人，今年全市调整高龄补贴，其中90岁以上老年人高龄补贴从原来的 100 元/月提高到200元/月，百岁以上老年人高龄补贴从原来的 300 元/月提高到 400 元/月。通过政府购买服务，为城乡低保家庭中的60周岁以上的失能、失智等生活不能自理的老年人，70周岁以上独居、空巢老年人中非失能和非失智的低保对象、特困人员、重点优抚对象等城乡养老困难老人提供养老服务。此外，全市农村年满60周岁人口，有 32925 人享受960元/年的计划生育家庭奖励扶助，城镇年满60周岁人口，有16615人享受一次性2000元的计划生育家庭奖励扶助。加大养老服务经费投入，近三年来，市财政共安排 6291 万元用于养老服务体系建设，市福利彩票公益金安排养老服务体系建设资金 1590 万元。

二、养老社会化存在的主要困难和问题

我市全社会养老观念陈旧落后，机构养老供给结构单一，社区居家养老服务发展滞后，从总体上看还处在起步阶段，难以适应社会老龄化不断发展的形势和广大老年人养老服务的需求，养老服务工作社会化程度比较低。

（一）社会养老服务发展不平衡。一是城乡发展不均衡。农村乡镇养老机构在设施、规模、功能及专业化、规范化方面明显落后于城市养老服务机构。二是区域发展不平衡。我市社会办养老机构多分布在市辖区，县（市）受制于地域、经济等各种因素，社会办养老机构发展相对滞后，有的县社会办养老机构建设尚处于起步阶段。三是社区居家养老服务发展滞后。我市多数社区养老服务用房普遍不足，设施简陋、场地狭小，发展受到制约。按照上级要求，我市每个社区至少应配备3名养老服务人员，而我市几乎所有的社区都没有达到要求。另外，缺少正规的、能够真正承接社区居家养老服务的社会组织。同时，居家养老服务的宣传工作不够深入广泛，社会认知度还有偏差，有相当一部分老年人因生活习惯、思想观念等因素，缺乏“花钱买服务”的生活理念和消费意识，购买居家养老服务的意愿不足。四是民办养老机构管理不规范。与公办养老机构相比，民办养老机构普遍管理不规范，安全意识不强，制度不健全，存在消防、食品安全诸多方面的隐患，虽经政府部门多次联合清理和整顿，但仍存在暗地非法经营的情况，存在安全风险。

（二）社会养老服务供给不合理。一是公办养老机构没有走向社会化。公办养老机构还停留在国家优抚、福利和救助的层面，受众限定于参战军人和五保户等特殊群体，没有真正开展面向全社会老年人的养老服务。二是民办养老机构发展缓慢。养老产业还处在微利阶段，收益小、见效慢，民间投资兴办养老设施的积极性还不够高。另外，鼓励、扶持民间资本进入的优惠政策有待进一步落实。三是医养结合型养老机构严重缺乏。我市养老机构中基本都是日常照料型养老机构，由于开办门槛高、投入大，仅市社会福利院等少数养老机构内部设立了卫生所，缺乏医疗康复和精神慰藉服务，远不能满足不同老年群体的多层次服务需求，加之管理和服务水平偏低，导致民办养老机构入住率不高。

（三）社会养老服务力量薄弱。目前，我市社会化养老机构有管理人员314人，其中医护人员55人，护理人员909人，工作人员186人，其中取得资质的护理人员仅有360人。主要表现在：一是从业人员数量不足。按国家有关规定测算，专业化养老护理服务机构中2-3张床位就需要1名护理人员。据此推算，全市7400多张社会养老服务床位，至少需要2500名左右的护理人员。但全市目前仅有护理人员909名，人员数量严重不足，一个护理员往往服务五六个甚至十几个老人。受条件限制，有的机构工作人员既当管理人员又当护理人员，身兼数职，服务质量得不到保证。特别是入住养老机构对象多为高龄、生活自理能力差、体弱多病的老人，护理员的工作相当辛苦，责任重，收入低，护理人员难“招”问题突出；二是从业人员结构不合理。养老机构的从业人员多以女性为主、整体队伍年龄偏大，大多是40、50人员，多为城镇下岗女工和农村转移的富余劳动力，且男性护理人员较少，导致对男性老人的照顾不足和不便。三是从业人员缺乏护理经验和专业知识。《老年人社会福利机构基本规范》规定：“老年人社会福利机构应有1名大专学历以上、社会工作类专业毕业的专职社会工作人员和专职康复人员。为老人服务的机构有1名医生和相应数量的护士。护理人员及其他人员的数量以能满足服务对象需要并能提供本规范所规定的服务项目为原则”。目前，我市养老服务机构管理和服务人员有的是下岗职工，有的是改行转业，普遍存在专业知识储备不足、不易接受最新护理理念、护理技能不够过硬等问题。多数人未经过专业培训，只经过短期培训，都是边做边学，多数年龄结构偏大，收入待遇偏低，从业人员成为影响养老服务质量和护理效果的重要因素。

三、推进社会化养老服务的对策和建议

加快推进养老社会化是贯彻落实省十一次党代会精神和市第七次党代会精神，积极应对我市人口老龄化、建设“美丽四平、幸福家园”的客观需要，也是当前及今后相当长一个时期我市建设国家二类大城市一项重大而紧迫的战略任务，必须坚持举全社会之力破解养老社会化难题，必须坚持“政府主导、社会参与、市场化运作、社会化服务”的原则，必须坚持走全民参保、医养结合、多元养老发展之路。

（一）强化政府主导作用，引领社会养老事业发展

1、提高重视程度。把社会化养老事业作为保障和改善民生的重大工程来抓，作为促进经济和社会发展的战略性问题来抓，推进社会养老服务体系建设健康发展。争取在“十三五”期间，基本建立起以居家养老为基础、社会养老为依托、机构养老为补充，布局合理、规模适度、功能完善、覆盖城乡的更高层次的养老服务体系。

2、加大投入力度。随着经济发展和财力增长，逐步加大对社会养老服务体系建设投入力度，建立健全逐年增加的财政保障机制，将公办养老机构建设和运营经费、社会办养老机构建设和运营补贴等纳入财政预算。鼓励社会资金投资养老产业，支持社会力量建设养老院和老年公寓，给予政策、土地和资金等方面的优惠。建立养老慈善捐助机制，把企业、社团和个人善款作为重要补充。

3、科学规划布局。根据我市老龄人口数量增长和养老需求的发展，进一步完善社会养老服务体系建设规划，对各类养老服务机构的数量、布局、规模、档次、服务范围以及资金保障、用地安排等提出明确的目标和要求。同时，在各级社会公共设施规划建设中，做到公益性和市场运作相结合，整合和利用社区、企业、机关、学校的文化、娱乐设施及场地等现有资源，有计划地发展老年活动场所，为老年人实现老有所养、老有所乐提供服务。

4、适度普惠扩面。公办养老机构在重点保障“三无”、“五保”老人养老服务的基础上，逐步将低收入的高龄、空巢、独居、独生子女、双女户老人接收入院，不断扩大服务范围，积极推进养老服务由补缺型向适度普惠型转变。公办养老机构的空闲床位，可向普通社会老人开放，并根据服务对象不同和提供的服务不同，实行阶梯式的有偿服务，逐步推动公办养老福利机构走向社会化。

（二）重视社会参与作用，满足社会养老服务需求

5、鼓励养老机构“公建民营”。为缓解部分公办养老机构面临的资金短缺、人员不足等问题带来的管理和运营压力，建议在明晰产权的基础上实行公建民营，探索以承包、委托运营、合资合作等方式，通过公开招标，转给社会组织、企业、个人等进行运营。民间资本通过委托管理、合资合作等方式，运营公有产权的养老服务设施，并享有与公办养老机构同等的扶持政策。在具体运作时，要注意规范公建民营合作协议，确保公建民营养老机构公益性质不变、养老服务性质不变、国有资产不流失。

6、支持民办社会养老机构建设。通过PPP模式及市场化运作方式吸引民间资金投向养老服务行业。按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，通过税费优惠、资金补贴等政策扶持，积极鼓励支持企事业单位、集体组织、社团机构及个人等社会力量，以独资、合资、民办公助等形式开办不同类型的养老机构，满足日益增长的老年人养老服务需求。

7、完善落实养老机构优惠政策。对新办的养老机构用地，要由国土资源部门牵头，民政、规划配合，制定并下发土地利用办法，合理确定养老服务机构建设土地利用规划，明确城市建设用地预留标准，明确土地划拨方式、划拨条件和划拨标准。将养老设施建设项目审批纳入绿色审批通道，优先保障。对各类主体投资的福利性养老服务项目，要优先立项，减免各项行政事业性收费，免征各种税，按居民收费标准或服务价格提供水、电、气、暖、网络、电视等服务。根据社会办养老机构的资格和条件，依法纳入城乡医疗保障定点治疗单位范围。金融部门要加大对社会办养老机构信贷支持力度，放宽贷款条件，提供优惠利率。

8、实行民办养老机构补贴和援助。一是继续实行新建社会养老服务机构一次性建设补贴，并根据财力逐步增大补贴力度。在经过相关部门验收，达到相应规模和标准后，从建成运营起，按床位给予规定标准的建设补贴。二是逐步实行社会养老服务机构床位运营补贴。在经过相关部门验收后，按人按月给予规定标准的运营补贴。三是深入实施“双创”计划，鼓励和支持“创客”投入社会养老事业，降低准入门槛，并给予相应的开办补贴。四是实行社会养老机构医疗设备、器械和健身器材援助，在相关部门监管下，免费或以使用维护成本价向老人提供服务。

（三）发挥市场调节作用，提高社会养老服务质量

9、补齐社区居家养老服务短板。目前，居家养老仍是绝大部分老年人的首选，也是社会养老的主要形式。建议以家庭为核心，以社区为依托，积极推行“政府主导、社会参与、市场运作”的居家养老服务模式，在城市社区建立养老服务站，在农村社区建立养老大院，采取政府购买服务、给予资金补助、提供服务场所等扶持措施，引导和鼓励社会中介组织、家政服务企业等参与居家养老服务，为居住在家的老人提供生活照料、家政服务、文体娱乐、老年教育、康复护理和精神慰藉等社会化服务，使有限的资源发挥最大的效益，确保老年人在自己的社区和家庭安度晚年，把社区居家养老发展为没有围墙的“虚拟养老院”。建议在试点的基础上，在城市社区普遍推广，同时不断向农村社区推进。同时，充分利用我市当前发展大数据、云计算中心的优势，积极开发智能养老服务平台，完善老年人救助服务系统功能，建立包括老年人健康档案、子女联系方式、居家呼叫服务等功能的信息系统，为老年人提供有效的求助和信息沟通等服务。

10、推进“医养结合”养老机构建设。积极推进市社会福利院康复医院“医养结合”项目建设，配齐人员和设备，发挥其示范带动作用。积极争取国家扶持政策，将养老护理院与新建医院或医院改扩建一并规划建设，以实现资源共享、优势互补，在为老年人提供基本养老服务的同时，能够提供高质量的医疗服务，有效提升对失能老人的养老服务水平。同时，加快养老机构的医保定点工作，积极推行长期医疗护理保险制度，实现既可养老又可看病，还能医疗报销的目标。

11、鼓励高素质人才进入养老服务行业。促进养老机构积极改善养老护理员工作条件，加强劳动保护和职业防护，依法缴纳养老保险费等社会保险费，提高职工工资福利待遇。制定优惠政策，鼓励大专院校对口专业毕业生到我市从事养老服务工作。重点引进医生、护士、康复医师、康复治疗师、社会工作者等具有执业或职业资格的专业技术人员。在养老机构和社区开发公益性岗位，吸纳农村转移劳动力、城镇就业困难人员等从事养老服务。

12、营造社会化养老的良好环境。大力宣传中华民族尊老敬老的传统美德，树立优秀集体和先进个人的典型，给予奖励。强化养老服务从业人员专业化培训，将养老服务机构负责人、养老护理员及其他各类提供养老服务的组织从业人员纳入政府培训教育规划，可将符合条件的民办机构认定为培训基地。加强养老服务机构综合监管，建立老人信息反馈和监督举报机制，建立健全失信养老服务机构黑名单制度。消除养老服务机构安全隐患，维护老年人合法权益。大力开展养老服务机构质量提升专项行动，建立社会养老服务机构星级评定制度，促进养老服务机构规范化、标准化建设，不断提升服务质量和水平。提倡老年人婚姻自由，支持离异丧偶老年人依法组成新的家庭。重视和解决农村留守老人问题，创新农村养老模式，鼓励和支持农村互助型养老，支持孤寡老人相互帮助，形成居舍相依、邻里相伴、兴趣相投、冷暖相知的浓厚氛围。