新时代加强人民政协民主监督的思考

中共四平市委党校  孙艳

 民主监督作为人民政协的核心职能之一, 经历了政治实践、理论构建和制度规范的发展与变迁。2017年上半年, 中办发布了《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》 ，这是党中央发布的第一个关于人民政协民主监督的专门文件，是新时代做好人民政协民主监督工作的经验总结、理论概括和制度创新，将人民政协民主监督提高到了一个崭新高度, 为人民政协民主监督提供了制度保障和方向指引。

   一、准确把握政协民主监督的性质定位

 习近平总书记强调, 做好人民政协工作, 必须坚持人民政协的性质定位。人民政协是统一战线的组织, 是多党合作和政治协商的机构, 是人民民主的重要实现形式。与人民代表大会不同, 它不是国家权力机关 (1949年9月召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议代行人民代表大会的职权除外) , 因而人民政协的民主监督是一种非权力监督。 2018年3月15日政协第十三届全国委员会第一次会议通过了《中国人民政治协商会议章程修正案》，明确了人民政协的“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策、重大改革举措、重要决策部署的贯彻执行情况，涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况，国家机关及其工作人员的工作等，通过提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。”

  二、人民政协民主监督的独特优势

 人民政协的民主监督虽然不具有国家权力性质，但是它作为我国社会主义监督体系的重要组成部分和重要环节，有着独特的优势，在社会主义民主政治和政治文明建设中发挥着不可替代的重要作用。

    (一)人民政协民主监督组织机构完备坚实

 开展民主监督, 必须依赖一定平台。人民政协从上而下的机构, 是组织开展民主监督的重要载体。1949年9月中国人民政治协商会议建立, 政协民主监督有了最高级别的支持机构。在新中国建设的头七年, 以及社会主义初期建设十年中, 人民政协的机构建设一直在进行。文化大革命开始, 各级党政机关受到冲击, 政协也失去正常发展条件。文化大革命结束后, 各领域拨乱反正工作陆续展开, 人民政协机构得以恢复。1978年2月, 中国人民政治协商会议第五届全国委员会第一次会议召开, 邓小平当选为全国政协主席, 从中央到地方各级政协机构建设逐渐走上正常轨道。时至今日, 人民政协已经形成从全国到地方 (省、市、县) 比较完备的组织机构体系，为政协委员开展民主监督工作提供了实实在在的平台保障。

(二) 健全的法律规章使人民政协民主监督有法可依

 人民政协开展工作, 依据法律、规章和制度进行。1949年中国人民政治协商会议成立并通过《中国人民政治协商会议组织法》《中国人民政治协商会议共同纲领》, 1954年出台的《中国人民政治协商会议章程》和第一次全国人民代表大会通过的中华人民共和国第一部宪法, 成为人民政协开展工作的基本法律遵循。1956年上半年, 毛泽东主席多次论述共产党和其他党派、团体的关系, 提出“长期共存, 互相监督”方针, 从而使人民政协职能范围得到重大延伸。之后, 《政协章程》经历几次修订, 各类《组织通则》《工作规则》《处理办法》先后颁布, 2017年上半年, 中办发布了《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》, 人民政协监督职能获得日益充实的法律规章保障。

    (三) 人民政协监督主体的高素质特征保证了政协民主监督具有较强的科学性

 人民政协民主监督要有实效性,取决于监督主体的高素质和强能力。新中国成立后, 各民主党派队伍发展状况表明, 以人民政协为平台开展工作的委员们, 都具有较高学识素养和业务能力,都是各行各业的代表和领军人物, 他们都在各自行业里具有一定影响力, 有获得广泛信息的渠道, 并能够对了解的信息进行分析和提炼, 从而保证了政协的民主监督具有较强的科学性。

     三、提升人民政协民主监督实效的路径选择

     (一) 进一步健全人民政协民主监督的配套机制

    习近平总书记指出, 社会主义协商民主, 应该是实实在在的、而不是做样子的, 应该是全方位的、而不是局限在某个方面的, 应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。由于人民政协民主监督不具有强制性, 要提升人民政协民主监督的实效, 需要加强配套制度建设, 进一步完善人民政协民主监督的制度机制, 发挥好民主监督的作用。《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》, 对人民政协履行民主监督工作作了具体、明确和全面的规定, 使人民政协开展民主监督活动有规可依、有章可循。为了保障民主监督作用得到体现, 可考虑在以下几个方面做进一步配套完善:一是加强在知情、沟通、反馈、落实等环节上的程序规定, 进一步扩大知情渠道, 保证信息通畅, 要突出监督者与有关单位部门的平等地位, 同时要建立相应的责任和惩处制度。二是建立健全人民政协民主监督的保护机制, 充分保障监督主体的参与权、知情权、表达权等民主权利, 从制度上使民主监督权利不受外界干扰与侵害, 引导鼓励委员增强监督意识, 形成履行民主监督职能的行动自觉, 不断提高议政监督能力, 使人民政协民主监督取得实实在在的成效。

     (二) 创新人民政协监督方式手段  不断增强民主监督实效

 伴随着移动互联网、物联网及云计算、大数据、人工智能的发展, 给人民政协民主监督工作提供了新途径、新手段。政协监督要建立健全网络舆情收集、研判、处置机制, 通过开设廉政留言板、设立微信公众平台、开通随手拍一键举报等做法加强交流互动等形式, 用大数据编织制约权力的笼子, 使权力运行过程全程电子化, 增强监督工作预见性、精确性、高效性。被监督者要把现代科技与监督创新深度融合起来, 通过理念的转变、科技的运用、机制的创新, 实现党内监督和人民政协监督有机融合。监督者要有问题意识和社会责任感, 有忧国忧民的情怀, 做到眼光敏锐, 随时随地发现监督素材, 对人民群众和媒体反映的重要信息和线索中发现的问题, 及时反映问题, 研究问题, 供决策者参考, 化解矛盾, 避免失误。不断聚集和提升网络监督正能量, 不断延伸和扩展政协民主监督职能, 让不正之风和腐败现象无处藏身。

     (三) 对政协民主监督权利作出明确的法律规范

 我国的《宪法》序言对政治协商制度作了一般性的概述, 这对于政协民主监督制度给予了法理保障, 使得政协民主监督作为中国监督体系的一部分有效弥补了权利机关内部监督体系的不足。但是, 我们也应该注意到政协民主监督制度并不完善, 在行使监督职能的过程之中, 经常会遇到在法律中找不到具体明确法律规范的情况。虽然宪法序言对政协民主监督有一般性的概述, 但由于缺乏可以执行的具体法律规范, 使民主监督难以在实践中操作。我国的宪法虽然是根本大法, 具有最高法律效力,由于缺乏相应的违宪审查制度, 很多时候是从原则上予以指导,需要具体的法律法规给予支撑。十九大以后, 面临改革攻坚阶段的新形势新情况, 很有必要对政协民主监督权利作出明确的法律规范, 才能使其发挥出应有的作用。

    (四) 人民政协民主监督要建立相关的成果转化机制

 每年的“两会”期间, 各级政协及政协委员都会针对当年社会的一系列重大问题提交相关提案, 这些提案是人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能的重要形式, 每个提案的背后都凝聚着多方的智慧和力量。可以说,一个好的政协提案对于提高和改善民生,加强和改进党和国家的各项工作,调动社会各界民主人士参政议政的积极性和创造性, 深入推进社会主义民主政治建设, 推进社会主义现代化进程等各个方面都会产生积极的作用和重大的影响。人民政协正是通过一个个具体的提案将当年社会的热点重点问题反映给党委和政府, 既起到承上启下的桥梁纽带作用, 也充分发挥了自身民主监督、参政议政的职能。

虽然政协的提案发挥了重大的作用, 但落实问责的层面存在很多不足。比如尽管一些政协提案非常好, 但在具体落实的过程之中, 由于缺乏相关的跟踪落实导致最终没有取得应有的实际效果。要解决这一问题, 就必须完善政协提案的跟踪落实制度, 建立相关的提案监督机制以及问责机制。各级政府可以将政协提案的监督落实作为绩效考核的组成部分,畅通提案人和承办单位的沟通渠道,分阶段公布各个提案的办理落实和监督的具体情况。如果各级政府能够切实的履行相关的问责制度,就能够把政协民主监督落实在实处,对于充分调动各级政协及政协委员们的积极性和主动性也必将起到良性循环的作用。

(五) 健全与国家权力机关良性的相互配合机制

 我国的监督体系范围较为宽泛, 根据各个监督主体的不同有党内监督、人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、民主党派监督、司法监督、群众监督、舆论监督等。为了较好地对各个监督主体进行有效的区分,中国监督体系可以概括分为“国家监督”和“社会监督”两大系统。其中,政协民主监督属于“社会监督”的一部分。从这个划分中可以清晰地看到由于政协不是权力机关, 在行使监督职能时依靠的是社会监督这一外部监督,这种外部监督的好处是可以弥补“国家监督”的不足, 两者取长补短优势互补。在具体实行监督的实践之中,这种两者互补的优势是明显的,然而也应该注意到这种外部监督的不足之处。最为明显的不足就是,如果政协在行使民主监督的过程之中没有国家权力部门的协调配合,就会导致政协的民主监督缺乏强制力和权威性。因此,应该意识到政协的民主监督必须和国家监督有效结合起来,逐渐形成一种良性互动的配合机制。比如在人大或者司法机关行使监督职能的过程中,政协可以派出相关人员列席工作会议, 既可以了解事件的相关进展, 也方便履行监督职能。

    (六) 进一步提升政协委员履行民主监督职责的能力和水平

 政协行使民主监督的主体是政协委员。由于政协的民主监督没有权力机关监督拥有的刚性权力,再加上一些政协委员在提出提案以后,得到的往往只是有关职能部门的回答或解释,缺乏后继的调查和落实,导致一些政协委员在履行监督职责的过程中积极性不高,久而久之就将本该主动行使的监督变为了被动监督、消极监督、形式监督。针对这种现象,政协应该主动和立法机关、行政机关、司法机关等联系,争取在这些机构委派部分委员担任特邀监督员等。此外,为了及时了解社情民生,政协还可以委派一些觉悟较高的政协委员进驻基层群众接待部门,发现特殊或紧急情况时可以及时联系相关国家职能部门,起到桥梁作用。

  新时代需要新作为。人民政协民主监督工作既面临新的发展机遇和空间，也面临新的问题和挑战。当前，在实现中华民族伟大复兴中国梦的伟大实践中，人民政协要充分履行民主监督职能，需要推动理论创新、制度创新和体制创新，继续拓展民主监督的途径，努力提高民主监督的实效。