关于探索我市乡镇农民专业合作社

发展之路

——基于梨树县蔡家镇农民专业合作社的调研

市政协研究室

（2019年10月）

 四平是农业大市，自《中华人民共和国农民专业合作社法》（2006年10月31日）颁布以来，我市涌现了一批以农民专业合作社为主要形式的农民合作经济组织，不仅联结了生产与市场，推进土地规模化发展，提高了农民组织化程度，而且克服单纯分散的生产经营农户应对市场变化能力的不足，成为建设现代农业有效载体。为进一步了解我市农民专业合作社发展阶段，助推其发展，市政协组成调研组，由周进副主席带队对梨树县蔡家镇进行了实地调研，组织市市场监督管理局、市农业农村局、市财政局、市供销社、市农联社、市安华农业保险公司等部门召开了座谈会，对部分农民专业合作社经营者、村支书、农民代表进行了访谈，通过调研，调研组对该镇农民专业合作社发展有了全面了解，形成报告如下：

一、基本情况

梨树县蔡家镇位于东辽河西岸，是四平市“东大门”。镇域面积111平方公里，耕地8800公顷，总人口30,366人，辖11个行政村和1个社区，107个社，86个自然屯。目前农民专业合作社在工商部门注册 126家，（有实质经营的22家，没有实质经营的104家。）其中种植业合作社114家，占合作社总量的90%，养殖业合作社12家，占合作社总量的10%。按其组建模式主要可分为种殖大户主办、能人领办、涉农企业兴办三种模式。在调研中我们感到，农民专业合作社在促进土地规模化经营、提高农民组织化程度、多渠道增加农民收入等方面起到了不可低估的作用。

一是推动了土地规模化经营。当前受城市化影响，农村青壮年劳动力外流现象普遍，一些村屯甚至“十室九空”，且留守人员多数为老人，无力耕种，因此土地闲置较多，农民专业合作社不仅能够改善这一现象帮忙打理土地，而且打破了原有家庭经营存在的土地“碎片化”现状，发挥了一定规模经营效应，已经成为实施农村土地适度规模经营的有效载体。据统计，2019年蔡家镇各类农民专业合作社共流转耕地1100公顷，占全镇耕地面积13%；托管农户耕地1230公顷，占全镇耕地面积14%。2019年1月成立了整屯推进的土地股份合作社，即梨树县尚福农民专业合作社，该合作社吸纳了下坎子村二队51户农户带地入股，占总户数86%，入股耕地59公顷，占全组耕地的84%。

二是提高了农民组织化程度。农民专业合作社通过与农户的联合合作，组织带领农民“抱团”参与市场竞争，有效地解决了政府“统不了”、部门“包不了”、单个农户“干不了”的难题，提高了农民进入市场组织化程度，实现了小生产与大市场有机衔接和抗市场波动风险能力的大幅提高。全镇大多数农民专业合作社与入社农民的运行方式为“生产在家、合作在社”，即农民专业合作社为社员提供生产服务，为合作社成员统一购买种子、化肥、农药等生产资料并帮助农户统一销售农业产品。合作社将一家一户分散经营的农民紧密地“聚集”在一起，提高了市场竞争能力，实现了合作共赢。

三是多渠道增加了农民收入。一方面农民专业合作社通过统一采购生产资料、统一销售农产品，降低了生产与交易成本，提高了农业效益，增加了农民收入。另一方面当下青壮年劳动力纷纷进城务工，农村土地闲置较多，农民专业合作社能够帮助外出劳动力经营土地，加入合作社的农民农户不仅降低了种植风险，还能获得一定收益和分红。蔡家镇探索“中化农业+土地股份合作社+农户”的合作方式和利益联结机制，将土地全程托管给中化农业，包括统一耕种、统一管理、统一收割、统一仓储等，期间合作社统一购买中化农业提供的种子、化肥、农药等农资产品，社员年底按照不低于同年临近地块平均产量获得实际产量，统一出售后获得现金收益，剩余劳动力还可以外出打工，获得二重收入。

四是促进了农业标准化生产。农民专业合作社的牵头人大多是农村种养大户、营销能人和科技示范户，在农民群众中起到了较好的示范带动作用，能够快速、便捷地把先进适用技术和市场信息反馈给社员和农户，形成了一支与专业技术推广机构相配合、与农民直接相连的群众性科技推广普及队伍。蔡家镇联民农民专业合作社对统一经营的200公顷土地，全部采用“免耕播种、宽窄行”等玉米种植新技术，大力推行标准化生产，大幅度提高了粮食产量，平均每公顷玉米产量比常规种植增产1000斤左右，提高了农业生产效益，引领和带动了“梨树模式”的大力普及和推广，该合作社理事长赵连河被梨树县评为“梨树模式”推广大王。

二、存在问题

当前，农民专业合作社的发展形势总体是好的，但从调研和掌握的情况看，当前存在的问题也比较多，不仅存在内部因素问题，而且也存在外部发展环境问题。

（一）内部因素

    1.发展规模不大。一是社员人数少。蔡家镇农民专业合作社虽然有一定数量，但大多合作社是几个农户、十几个农户的松散式联合。甚至有的合作社是“空壳子”、“虚架子”。二是资产规模小。由于相当一部分社员是采取以土地、农机、房屋等入股，以现金方式入股的并不多，部分合作社社员存在虚假入股，合作社账面资产与实际可营运的资金不匹配。

    2.发展可持续性不强。部分合作社是以家庭人员、朋友、邻里出资为主，合作社的运作、利润分配往往由一个人说了算，成为“一人合作社”。 同时，合作社虽然设立之初有规范的《章程》、明确的分工和完善的机制，但大多流于形式，没有得到有效落实，导致合作社发展难以持久。

    3.内部管理不规范。虽然大部分合作社都设立了理事会、监事会、社员（代表）大会等机构，但敷衍应付居多，很少有组织活动；有的合作社甚至没有任何经济业务和服务内容，没有执行“一人一票、按交易量返还”等合作社的基本原则。特别是财务核算急需规范，合作社作为新型合作经济组织，所有生产经营活动及收益分配都要严格按财务会计制度要求进行财务核算，但目前，蔡家镇126个合作社中，能够真正按《农民专业合作社财务会计制度》要求规范建账的合作社不足20家，多数合作社没有配专职财会人员，有的理事长兼任出纳，在财务收支、票据管理、资产监管、产品销售等方面存在诸多问题。

4.社员总体素质不高。一是农民合作意识不强。农民对合作社政策、法规等方面认知程度低，入社积极性普遍不高。二是合作社普遍存在社员整体素质不高、管理人才匮乏、培训机制不健全、社员自主学习、自觉接受教育培训的意识不强，进而导致一些合作社衰落、甚至解散。

（二）外部因素

1、监督管理缺乏规范。从调研中发现，合作社的入门门槛较低，加之没有年检制度，有关部门对注册后的合作社无法实施有效监督，一些合作社在运行中出现的问题没有得到及时纠正，甚至出现的“空壳社”也无法及时注销，这在一定程度上造成了合作社鱼目混珠的现象。据调查，一些合作社从成立之日起就没有开展任何经济业务，“只搭台、不唱戏”，其中相当一部分就是为了套取资金。经有关部门粗略统计，全市登记在册的“空壳社”或查无下落的合作社超过一半以上。

2、重视程度不够。当前农民专业合作社在促进农业发展、带动农民致富、尤其是为农业经济发展作用不凸显，致使有关部门及地方政府对合作社发展重视程度不够，没有把发展合作社列入“三农”工作的重要内容来抓，在宣传引领、培树典型方面不足，客观上造成一些地区合作社发展不平衡，运行不规范。

3、缺乏资金扶持。一方面，财政资金扶持不够多。我市的农民合作社除国家和省每年安排部分专项资金对农民合作社进行扶持外，市及县（市、区）财政对农民合作社的资金扶持明显不足，绝大多数地方财政基本没有安排专项资金进行扶持。另一方面，信贷资金支持不够好。虽然国家政策提出，银信部门要给予农民合作社信贷支持，但从调研所了解的情况看，由于合作社缺乏有效的抵押物，很难直接从银信部门进行融资，合作社贷款难、发展资金不足问题比较突出，影响合作社发展壮大。

4.指导服务力度欠缺。一方面在抓农民合作社建设中，很多地方政府没有安排落实专项工作经费，致使培训、指导和服务农民合作社工作落后于合作社的快速发展形势；另一方面，一些领导、特别是基层的同志，对发展合作社缺乏思想认识，存在畏难情绪，认为农民合作社是自发、自治组织，在推进合作社上没有抓手，工作不够主动、热情，任其自我、自由发展，指导、扶持和服务的力度明显不够。

三、进一步加快农民专业合作社发展对策与建议

蔡家镇农民专业合作社虽然是我市农民专业合作社发展的一个“缩影”，但“窥一斑而知全豹”，面对当前农民专业合作社发展中存在的问题和现实需求，各级党委、政府和有关部门必须要提高重视程度，采取积极有效的应对措施，进一步提升我市农民专业合作社的发展水平。

    （一）不断深化认识，提高重视程度。农民合作社是现代农业建设支点，他能把农民的组织化、现代农业与农民增收有机地结合起来，创造农村发展新机制。我市提出了要在全省率先实现农业现代化的目标，到2022年全市乡村振兴取得阶段性成果，更需要各单位、各部门充分认识加快发展农民专业合作社的重要意义，正确引导，全力扶持，着力帮助农民专业合作社健康快速发展。建议成立专门的全市农民专业合作社领导机构或出台联席会议制度，负责拟定并研究农民合作社发展规划与扶持政策，沟通协调相关情况，提出工作意见及建议，统筹解决农民合作社发展中的问题。建议将发展农民专业合作社工作，纳入全市重点工作绩效考核，不断增强各级政府及相关部门重视程度。

    （二）落实扶持政策，激励创办发展。一是要落实产业支持政策。允许农民合作社等经营主体独立申报、承担和组织实施各级政府支持农村农业发展的经济建设项目；政府及相关部门要努力帮助新型主体解决好生产用水、用电、用地等问题；着力完善县、乡、村三级土地流转服务、监测与调解仲裁体系建设，强化管理服务功能，确保合作社形成稳定的土地流转关系，实现土地流转规范化。二是要落实财政支持政策。认真落实国家和省扶持农民合作社发展项目的组织申报工作，帮助农民专业合作社建立好的发展项目，积极帮助争取项目扶持资金，地方财政支农资金要向合作社倾斜，切实加大扶持力度。三是要落实信贷支持政策。各类银信部门对于农民专业合作社的生产发展，要认真研究探索信贷担保机制，积极给予借贷资金支持，允许和支持合作社以农业设施设备、承包土地经营权和住房财产权等进行抵押贷款，努力帮助解决生产发展资金短缺问题。对符合贷款贴息补助的，要认真执行政策，确保补贴资金足额落实。

    （三）创建示范典型，引领带动发展。开展县（市、区）级和市级示范农民专业合作社创建活动，培育和打造各级、各类示范典型，并在此基础上，积极申报、创建省级和国家级示范典型，扩大我市农民专业合作社的影响力和知名度。对典型示范的合作社，要加大培育和扶持力度，各项优惠政策要优先向其倾斜。要努力通过各个层次、各个类别的示范典型创建，达到“以点带面、推动全局”效果，力争在较短的时间内，使全市的每个乡、每个村都有一批“叫得响、过得硬”的先进典型，以此引领农民专业合作社健康快速发展，带动农民增收致富。同时，为确保示范典型的旗帜性、先进性，要着力抓好跟踪监测，严格实行动态考核管理，建立晋升、降级和淘汰机制，对丧失示范标准条件的，要及时取缔荣誉称号。

（四）实施规范管理，推动健康发展。本着边发展边规范和以规范促发展的指导思想，政府及相关部门要着力抓好农民专业合作社“四化”建设：一是要抓好运行规范化。 要严格合作社登记审核，把好入口关。帮助合作社建立完善的、符合自身特点的规范章程, 指导建立健全民主管理、财务管理、议事决策、盈余分配等各项制度，引导合作社标准规范运行。要加大对登记合作社的同访及年检力度，坚决淘汰没有经营活动的合作社和动机不纯的“空壳社”。二是要抓好生产标准化。指导农民专业合作社建立农产品质量安全管理制度和开展产品认证制度。三是抓好产品品牌化。鼓励农民专业合作社生产产品注册商标, 统一分级、统一包装和质量标识,统一品牌销售,统一注册产品标识，引导合作社开展名牌产品无公害、绿色、有机食品生产登记。四是要抓好经营规模化。鼓励、引导区域相近、经营内容相同的合作社在自愿的基础上，实行联盟或联合发展,建立利益分享机制，扩大主体经营规模，提高市场竞争能力。

（五）强化指导服务，提高成员素质。要加强以农业、畜牧、林业等涉农部科技人员与业务干部为主的合作社指导人员队伍建设，作好合作社发展协调、指导与服务工作。要将农民专业合作社成员的教育培训，纳入新型职业农民、阳光工程等教育培训的一项重要内容，大力普及合作社法规、政策和业务知识，全面提高成员素质，切实增强农民群众的团队意识、合作意识。积极组织合作社成员开展多种形式的考察、学习和交流等活动，借鉴先进典型发展经验，促进自身发展质量逐步提升。要强化具体引导、指导，认真帮助解决实际问题，全面开展优质服务，推动农民专业合作社逐步走上健康发展、规范运行的轨道。各级政府要切实加大资金投入，保障专项工作经费，确保学习培训和指导服务工作扎实、深入和有效开展。

（六）深入宣传发动，营造良好氛围。各级党委、政府及相关部门，要继续坚持利用广播电视、报刊杂志、宣传资料、张贴标语等多种形式，深入持久、大张旗鼓地宣传党和政府支持农民专业合作社等新型经营主体发展的法律、法规和政策，宣传典型经营主体的发展经验，切实保证法律、法规和政策精神深入群众、深入人心，鼓励、支持和引导农民群众创办发展、积极参与，全力营造支持农民专业合作社等新型农业经营主体发展的舆论氛围。