关于推进吉西南承接产业转移示范区

建设的建议案

吉西南承接产业转移示范区成功获批以来，省市领导高度重视，省委书记景俊海3次作出重要批示，市委书记郭灵计亲自带队考察学习、多次作出指示批示，市长陈德明多次召开部署、推进会议。经市委常委会议审议通过，市政协把推进吉西南承接产业转移示范区建设作为专题协商议题，积极助推。侯川主席挂帅，徐群丽副主席带队，组建由政协委员、有关部门和开发区人员组成的调研组，与国家发改委地区司负责同志沟通后，书面调研学习了安徽芜湖市、重庆市涪陵区情况，又专程赴湖北荆州市、湖南衡阳市、永州市等地，深入产业转移示范园区及部分企业现场调研座谈。感受到承接产业转移工作成效显著，发展态势令人震撼，一些先进做法可复制可借鉴，理清了我们的优势与短板，明晰了主攻方向和方法路径，现报告如下：

一、先进地区的经验做法值得学习借鉴

衡阳市按照“当好承接东部产业转移领头雁”的发展定位，大力推进示范区建设，承接产业转移落地企业数量由最初2013年的40家，上升到疫情前2018年的656家，转移企业年主营业务收入翻了近20倍，“营造良好环境、承接产业转移”典型经验做法获国务院第五次大督查通报表扬。永州市抢抓湘南湘西承接产业转移示范区建设机遇，“把发展产业当使命、抓项目建设像拼命、视营商环境如生命”，聚精会神抓产业发展、抓园区建设、抓环境优化，2022年转移落地项目102个，同比增长78%，总投资294亿元，同比增长74%，其中引进10亿元以上重大产业项目9个、世界“500强”企业2家、上市公司6家。荆州市2022年承接转移项目亿元以上的1050个、100亿元以上项目12个，3个百亿项目建成投产，9个百亿项目正在建设。承接产业转移，为经济高质量发展注入源源不断的强劲动能。主要经验做法：

（一）政策支撑有力度。湖北省2012年出台《加快推进湖北省荆州承接产业转移示范区建设若干意见》，湖南省2019年出台《支持湘南湘西承接产业转移示范区发展若干政策》，均从财政、金融、土地、用工、用能、物流等方面，对示范区建设予以支持。衡阳市出台《优化营商环境争当承接东部产业转移“领头雁”推动衡阳高质量发展的意见》《争当湘南湘西承接产业转移示范区建设“领头雁”三年行动方案（2019-2021年）》等政策文件。永州市出台《创建“五好”园区推动园区高质量发展十条措施》，以“五好园区”为抓手，承接产业转移。荆州市成立专班，市领导“双月”项目述职、市县两级领导包联工业企业和重大项目，将承接产业转移纳入重大政策支持、重大瓶颈破解、重大改革创新、重大要素保障、重大项目布局的“五个重大”工作清单，定期调度通报。制定有力的政策是承接产业转移的首要任务。

（二）产业集聚有重点。衡阳市聚集“一核两电三色四新”十大优势产业，重点承接处于产业链高端、带动力强的优质产业，军民融合产业、有色金属产业、精细化工产业、牛仔纺织服装、新能源汽车、全域旅游、油茶种植加工等重点产业集群。创新开展“飞地经济”“多元合作”等模式，形成“研发在东部，转化在衡阳”“总部在东部，制造服务在衡阳”的产业协作体系。永州市按照“一县一产业”“一园区一特色”优化产业布局，着力打造五大千亿产业，“两集群一全链”格局已经形成，智能装备业已聚集30家先进装备制造企业，磁性电子元器件业已聚集27家电子信息企业，新能源全产业链已聚集20家动力电池、储能电池上下游产业链企业。荆州市积极承接引进食品加工、装备制造、轻工纺织、医药化工、电子信息、节能环保等重点产业。目前，已谋划形成战略新兴产业、传统优势产业、现代服务业3大类、479个、总投资4314亿元的承接产业转移重点项目库。突出重点产业是承接产业转移的必然选择。

（三）招商引资有创新。衡阳市开展“迎老乡、回故乡、建家乡”活动，充分利用“港洽周”“央企入湘对接会”“衡州经济发展论坛”开展大型招商，打好招商友谊牌、亲情牌、节会牌，推行委托招商、组团招商、飞地招商、股权招商、产业链招商，来自粤港澳大湾区知名企业、项目纷纷落户衡阳。荆州市常态选派1000余名干部驻点，大力开展产业链招商、以商招商、驻点招商、节会招商等，推动产业承接转移聚集化发展。2022年签约亿元以上项目1050个、同比翻番，签约金额5523亿元、同比增长81%，到位资金382亿元、同比增长52%，保持每个季度都有百亿项目落地、千亿签约金额的招商攻势。永州市把招商作为“一号工程”和“生命线工程”，推行全民招商，对项目引进介绍人、有功人员按项目投资金额给予一定奖励，将引进产业项目纳入年终绩效考核内容。创新方式招商是承接产业转移的内在要求。

（四）营商环境有改善。衡阳市成立项目建设代办服务中心，政府、非政府投资项目审批时间分别提速68%和75%，推行“多证合一”“多评合一”，行政审批事项及审批环节持续精简，环节精简66%，时限提速81%。荆州市做实“高效办成一件事”，即办件达到81%，零跑动事项达到96%，140个主题服务实现“一件事一次办”，工程建设领域全流程审批时限最优压缩到3.5天。永州市向开发区下放行政权力，创新打造“企业开办”“项目开工”等6个园区特色“一件事”事项，从立项、办证、选址到开工全程跟踪服务，实现“园区事情园区办”；兑现招商引资优惠政策，2022年兑现资金1.9亿元。营商优质环境是承接产业转移的关键所在。

二、针对先进地区困难问题保持警醒

衡阳市等先进地区在承接产业转移方面取得了明显成效，创造了很多宝贵经验，值得我们学习借鉴，这是毋庸置疑的，但先行先试中也遇到了许多困难和问题，需要我们高度警醒、有效规避和及早解决，才能实现换道超车、迎头赶上。遇到的困难和问题主要是：

（一）责任不够着实。尽管市级领导讲话部署、带头传导压力、要求落实责任，但在操作层面，仍存在责任不着实问题。主要表现：一是整体规划缺乏。有的市建设示范区8年，没有出台示范区总体规划，没有出台产业对接、园区建设、交通物流等专项规划，没有设立专项资金。二是工作机构不专。有的市承接产业转移领导小组办公室设在政府办，未明确具体牵头部门，未明确专人专职，未明确成员单位职责和分工，承接产业转移办公室形同虚设，联席会议徒有其名，承接产业转移缺乏全市统一调度和系统推进。三是政策落实不到位。个别干部存在“等靠”思想，被动应付多，主动作为少，对政策研究不深不透，制定一些优惠政策由于财政困难或未列入预算难以兑现。责任不着实是影响产业承接转移的首要问题。

（二）机制不够顺畅。主要表现：一是园区管理体制不够理顺。有的市成立了园区管委会，园区管委会作为政府派出机构，没有明确的法律地位和身份，没有相应的职权和执法资格，企业办理规划、土地、备案、财税手续多重管理，推诿扯皮现象时有发生。二是协商合作机制不够顺畅。交流合作主要通过论坛、招商洽谈会、行业协会、异地商会等临时性民间渠道，缺少定期交流官方渠道，缺乏相互间全面了解，错过了一些承接机会。三是宣传培训不够到位。承接产业示范区获批后，有的仅通过网站、广播电视等渠道发布新闻等零星信息，没有在市场主体及广大群众中进行全面宣传、系统培训和政策宣讲，市场主体只闻其名，不知实情，工作效果大打折扣。四是考评标准不够明确。评价机制中对产业布局、招商引资、企业质效评估缺乏具体标准，职能部门间缺乏考核细则，各自为战，时而推诿。机制不顺畅是影响产业承接转移的主要问题。

（三）保障不够有力。集中表现为承接产业转移要素保障乏力：一是土地资源紧缺。一方面用地空间不足，多数园区可用土地偏少，发展空间不足，部分项目被迫落在规划圈外，因基本农田导致无法落地；另一方面用地指标紧缺，一些优质项目供地，只能靠市场交易购买，价格昂贵；同时土地利用率不高，部分“僵尸”企业土地无法盘活，土地浪费闲置或低效利用。二是用工用能成本高。有的企业反映，由于企业社保费率高于沿海城市，尽管工资水平低，但用工成本比沿海还高。有的企业反映，用电成本高于沿海城市，导致能耗较高产业转移动力不足。三是资金保障渠道不畅。各地普遍感到财力紧张，大部分用于保工资、保运转、保基本民生，没有资金发展园区；融资难客观存在，转移企业可抵押资产缺乏，金融机构不敢贷不想贷。保障不够有力是影响产业承接转移的核心问题。

（四）环境不够优化。一是物流成本偏高。有的市主要依附效率较低、费用偏高的公路运输，示范区内公路、铁路、航运等交通方式衔接不够，尚未完全实现互联互通、无缝换乘。有的地方物流企业规模小、分布散、设施差，服务停留在简易仓储和粗放运输上，缺少较高层次、智能化大型物流枢纽，物流成本相对偏高。二是平台市场化程度偏低。多数园区建设与运营依然是政府唱主角，投资建设主体单一，市场主体作用发挥不明显，政府受财力债务影响，园区扩容提质不快；有的园区重基建轻配套、重硬件轻软件，影响园区集聚力和吸引力；有的园区定位不清晰，存在“多园一面”情况，引进项目同质化，造成园区之间“内卷”。三是政务诚信度偏低。有的重视前期引进，忽视后续服务，“重招轻管”，甚至“只招不管”；有的重签约轻履约，对前期招商承诺的优惠政策，后续无法落实，导致项目落地难，资金到位率低。环境不够优化是影响产业承接转移的关键问题。

三、扬优势补短板为产业转移创造最佳条件

吉西南四平片区与湘南湘西、湖北荆州等示范区相比较，承接产业转移既有优势，又有短板。主要优势：

一是特色资源丰富。我市是中国优质玉米之都，粮食总产、单产、商品率均居全国前列。硅砂储量处于世界前列。风光电资源丰富，是国家清洁能源基地，处在东北电网负荷中心，电力外送优势明显。二是产业基础扎实。现代农业、农产品及食品加工、冶金建材、特色装备、基础化工、医药健康、智慧物流、文化旅游等八大重点产业取得重大突破。三是交通条件便利。地处东北亚区域中心地带，是吉林黑龙江及内蒙古东部地区通向沿海口岸和环渤海经济圈要地，是哈长城市群重要战略支点城市，吉林省向南开放的桥头堡。四是合作基础良好。政务服务无差别全科受理受到国务院通报表扬，是全国社会信用体系建设示范城市。吉南辽北蒙东六市一体化高质量发展市长联席会议机制受到国家发改委地区司充分肯定，肖司长推荐其他城市学习借鉴。五是承载能力较强。国家开发区1个，省级开发区5个，人力资源储备丰厚、教育、医疗保障能力较强。六是示范区获批较晚。国家发改委高度关注，可获得更多支持。

承接产业转移，在发挥自身优势的同时，更要清醒认识和补齐我们的弱项短板，弱项短板表现为：

一是对产业转移认识上有偏差。有的认为承接产业转移政府主导，国家政策支持不会封顶，因而是“万能的”；有的认为承接产业转移国家发改委只发牌子，国家和省里没多少政策支持，因而是“无用的”；有的认为承接产业转移国家已审批10多年了，南方已不怎么提了，因而是“过时的”。二是对东北营商环境心存忌惮。调研组在永州座谈时，有人现场就提出东北现在的投资环境如何，投资是不是还不能过山海关？对我们的投资环境有很大疑虑。三是距主要转出地相对较远。国家批准的承接产业转移示范区多数把目标定位在承接长三角、珠三角产业转移，从衡阳、永州等地承接项目看，更多是珠三角转移的钟表、电子产品加工和化工，销售市场多在南方地区，由于运距成本因素，我市不占优势。四是开发区承载能力不足。开发区可利用规划建设用地十分紧张，红开区仅剩0.98平方公里、新开区仅剩0.07平方公里，辽河垦区仅剩4.3平方公里。五是要素保障不够强。“十四五”期间全市单位GDP能耗降低率要达到14.5%，年度单位GDP能耗降低率要达到3.2%，2021、2022两年降幅分别达到了4%和6%，超额完成，给后三年项目落地创造了条件，但降幅压力依然很大。由于我省用电总量少，输配电成本相对较高，在保证居民和农村农业低电价后，一般工商业用电价格0.8元左右，大工业用电价格0.7元以上，是全国一般工商业电价较高省份。双辽绿电园区虽已获批，由于依靠国家电网调峰，省确定享受低电价电量仅为5亿度。六是上报项目质量不够高。根据国家发改委《中西部和东北重点地区承接产业转移平台建设中央预算内投资专项管理暂行办法》，国家年中央预算内资金5亿元左右，专项采取直接投资、资本金注入、投资补助等方式安排到项目，重点支持园区基础设施和公共服务平台项目建设，投资补助标准按照不超过项目总投资45%。考虑资金使用效益，项目审核时要求园区是列入国家目录的，项目是当年在建和拟开工的，年内能够见效的，不是已建或当年不能开工的，由于我市承接的12个园中基础设施项目和公共服务平台建成的多、当年在建和拟开工的少，很难保证项目申报要求，获得资金支持。

四、努力打造承接产业转移示范区新典范

根据国家发改委批复意见和市委市政府要求，学习借鉴先进地区经验做法，示范区建设要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，服务和融入新发展格局，坚持政府引导市场主导、聚焦重点转型引领、深化改革开放合作、生态优先绿色发展的基本原则，打造“一区引领、三片支撑、多园联动”的四平新典范，有力有效承接国内外产业转移，在承接中推进产业转型升级，把四平片区建设成为特色装备制造基地、绿色低碳转型先行区、区域合作发展新高地和全国重要农产品深加工基地，更好支撑东北振兴发展。为此，提出以下建议：

(一)强化顶层设计，校准主攻方向。一要凝聚好思想。通过解剖先进地区成功经验感到，只有拿到用好牌子，才有可能走近国家发改委和其他部委，才有机会争取更多牌子，仅2022年衡阳就拿到国家跨境电商试验区、火炬特色产业基地、长江中游城市群汽车零部件基地等多块国家级牌子，获得更多支持；只有拿到用好牌子，才有理由争得省里政策支持，有效破解制约发展的瓶颈；只有拿到用好牌子，才有资格在示范区就涉及的重大事项、重大政策、重大项目进行试点示范试验，在国内和省内领跑。二要编制好规划。积极争取省发改东北振兴专项资金，依托中资公司优势，根据《示范区总体方案》尽快制定总体规划和四平片区规划，实现园区布局合理、优势互补、良好竞争、错位发展，明确阶段行动计划与实施步骤，建立目标清单、任务清单、责任清单。三要组建好专班。组建由党政主要领导挂帅的领导机构，下设专班负责日常工作。运用信息技术手段，加强对产业转移趋向分析，建立转移信息和承接产业项目需求数据库、目标客商资源库，靶向对接供需信息，针对性举办承接产业转移专题研讨、高峰论坛等活动，找准承接产业转移最佳路径。定期开展自评估，向国家发改委报送总结典型经验做法。四是发挥好六市办作用。2022年吉南辽北蒙东六市首届市长联席会议的成功举办，是吉西南产业转移示范区获批的重要因素之一。我们要发挥六市办在四平集中办公优势，协助轮值方继续办好第二届大会和理事会会议，争得国家发改委地区司肯定，争创继上海青浦、北京通州后的国家级一体化高质量发展示范区。

（二）强化政策支撑，提高保障能力。一是向国家争取项目，争取纳入规划。借鉴永州成功将高铁建设列入国家“十四五”规划的经验，抓住国家“十四五”规划中期评估调整有利时机，立足吉西南示范区长远发展，谋划需要国家支持的重大基础设施建设项目，争取列入国家发展规划。二是向省争取政策，破解要素瓶颈。抓住省发改委正在调研拟出台政策的窗口期，坚持问题导向，做足“解剖麻雀”功夫，逐项破解要素瓶颈。在保障用地需求方面，争取规划用地指标，优先保证承接项目用地需求；允许转移项目先行开工，在3个月内完善用地手续。在降低用电成本方面，支持承接产业转移的双辽绿电园区享受与白城、松原绿电园区相同的低电价电量额度。借鉴内蒙和南方部分省市做法，帮助产业转移示范区申报国家增量配电业务改革试点，通过源网荷储方式，降低一般工商业用电价格。在项目能耗保障方面，承接重大产业转移项目用能单列，荆州江陵承接产业转移示范区，利用2020年国家支持湖北新冠疫情后经济恢复当年用能不计的重大机遇，成功引进华鲁恒升（上市公司）现代煤化工基地项目，总投资460亿元，其中一期投资123亿元，占地2400余亩，于今年6月建成投产。对单位产值能耗比没有超过国家产业目录限额的，可委托地区审批实施。在财政金融支持方面，争取省财政设立30亿元产业发展基金，支持承接产业转移；转移落地的企业省税收分成留给示范区；引导和鼓励银信机构创新和开发更多权益类质押融资产品，开展无形资产抵质押贷款业务，帮助企业平稳过渡“转移适应期”。三是市里出台政策，注重务实管用。对转移企业普遍关注的降低用地成本、建设费用减免、头部企业奖励、新兴产业扶持、科技创新支持、企业上市奖励等进行明确。明确支持开发区预留1平方公里以上工业储备用地，防止“项目等地”；支持工业用地可采取长期租赁、先租后让、租让结合等方式供地；引导和支持企业“上楼”，提高用地容积率。

    （三）发挥产业优势，提高成功概率。一是突出特色产业优势。围绕农产品深加工、特色装备制造、绿色转型发展优化产业链，发挥资源原料产地、产品销售市场、品牌集群效应。特别是利用新能源支持政策，实现招商引资向招商选资转变。今年支持门槛是固定资产投资2亿元以上产业类项目，投资每增加2亿元，可协调省批准新能源指标3万千瓦。二是突出平商回家。在衡阳等地系列招商中，迎老乡回故乡建家乡落地的项目约占承接项目的70%，成功概率最高，要突出通过平商会、老乡会、同学会、战友会等形式承接产业转移。三是突出头部企业。精心包装策划项目，大力招引战略性新兴产业、关联度高、带动力强的项目，逐步形成产业互补、错位竞争、布局合理、协调发展的产业体系。荆州市承接的金茂源（华中）表面处理循环经济产业园项目，占地面积65万平方米，建筑面积110万平方米，日处理电镀废水2.7万吨，带动入园企业 25 家，全部建成后，可入驻航天、高铁、汽车等领域表面处理企业超过 200 家。四是突出科技创新支撑。产业转移不是简单的产业搬移，主要靠科技创新手段，优化重整产业链，提升市场竞争力。科创平台是一个城市经济的核心和带动点，是引领整个区域、整个产业发展的核爆点，是未来经济增长最具彰显力的地方。要以科技创新带动园区的高效运营，支持园区建设完善的公共服务平台体系。要通过政府引导、市场化运作，高起点建设一批科技企业孵化器和加速器。

（四）突出平台建设，提升承载能力。一是优化发展定位。依据《中国开发区审核公告目录》，按照每个开发区主导产业不超过3个，重新核定园区主导产业、用地面积，国家将开发区四至范围等空间信息纳入国土空间规划“一张图”实施监督，违规设立园区将进行清理，不享受支持开发区发展政策。二是理顺运行机制。按照今年2月中办、国办下发的《关于深化开发区管理制度改革推动开发区高质量发展的意见》，参照永州市做法，统筹使用各类编制资源，使开发区具有行政主体资格，市直相关部门依法通过委托、授权或人员派驻方式进驻开发区，将经济管理权限全部下放开发区，使开发区有足够的项目审批监管职权，真正实现一切围绕项目转、开发区事情开发区办。三是增强投融资能力。各开发区都有平台公司，但普遍资产规模小、融资能力差，只能承接专项债项目，没有能力引领社会投资。如果把市级优质资产有序注入开发区运行良好的平台公司，成为平台公司控股股东，依法参与公司重大决策，把握公司发展方向，增强公司融资能力，科学引导园区投资，有利于尽快形成“招商引资项目-园区投资引领-项目尽快落地-公司股权退出”产业投资良性偱环格局，使开发区真正成为拉动经济的火车头。四是创新市场化运营。发挥市场主导、企业主体作用，创造性地采取资本合作、投资补助等社会资本参与合作共建产业园区，实现园区投资主体多元化，融资方式多样化，运营管理主体股份化、市场化和企业化，实现“开发区建园”向“市场建园”转型。通过市场主体的利益链，有效化解开发区专项债项目覆盖成本难带来的隐性债务风险，形成企业建园区、企业搭平台、企业唱主角的市场化运作模式，以企业服务企业，以企业带动产业，以企业串联产业链，加快产业转移集聚，打造产业航母，增强抵御风险能力。

（五）优化营商环境，提升服务水平。一要持续做好宣传。通过多种形式，继续宣传营商环境的好做法好成果，不断增强市场主体投资信心和决心，打消投资不过山海关的疑虑，增强投资必过山海关的市场预期。二要规范执法检查。深化行政检查备案制度改革，工作人员真正做到无事不扰、有事即到。三要坚决兑现承诺。统一制定优惠政策，增加政策透明度，强化针对性和实效性，减少“一企一策”，凡承诺事情件件有着落，以实际行动兑现承诺，以实际成效取信市场主体。