市政协关于强化村规民约功能作用

提升乡村治理效能的建议案

    村规民约作为村民在生产生活中自发创造、共同遵守的“民间法”，在基层治理中发挥着至关重要的作用。党的二十大报告指出，“要完善基层直接民主制度体系和工作体系，拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业。”今年1月，《中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出，“健全党组织领导的乡村治理体系，强化村规民约约束作用，推升乡村治理效能。”省里把发挥村规民约积极作用作为重要抓手，列入《吉林省乡村振兴促进条例》进行部署。我市政府工作报告强调，“改进乡村治理、完善村规民约，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。”对此，市政协将强化村规民约功能作用、提升乡村治理效能列为年度重点协商议题。近期，通过组织政协委员赴松原、梅河口及我市各县（市、区）乡村实地学习考察、查阅资料、座谈交流，以及采取线上方式了解其他省市的做法，并在召开专题协商会的基础上，形成本建议案，现呈报市委，谨供决策参考。

一、域内外村规民约的实施现状及思考启示

目前，全市755个行政村全部完成村规民约的制定和修订工作。村规民约已成为基层民主建设的重要体现、基层社会自治的重要手段、推进乡村振兴的“助推器”，健全了自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建了共建共治共享的社会治理格局。通过对域内外的调研，对标对表找差距，聚焦聚力促提升，在用好村规民约、强化基层善治上，让我们有了更多的思考和启示。

（一）坚持党建引领，突出政治性。用好村规民约、加强基层治理必须把党的领导挺在最前沿，实现有效打通“最后一公里”。浙江浦江县郑宅镇坚持深化新时期“枫桥经验”，全面实施“党建+治村公约”建设，创设“家风指数”引领村风民风，实行联系党员、家风评议团、村务联席会、镇党委政府四级评审，设立“红黄榜”，在正面激励上，可获得免担保贷款、享有建房指标审批、各类困难补助等方面优先权、给予花卉苗木物质奖励、先进事迹上墙、表扬嘉奖；在反面教育上，不仅将农户负面行为在微信平台推送批评，还通报批评农户联系党员。有效搭建了党群联动网格，推动农户有事一起议、网格有事一起干，让党的一切工作落实到村民的日常生产生活中。

（二）坚持群众路线，增强主动性。实施村规民约的重点和难点关键在于把村民组织好、发动好，但长期以来，村委会往往被摆在了主要位置，唯独作为最重要主体的村民却常常“缺席”。松原市宁江区杨家村在修订和完善村规民约中，把群众的问题交给群众自己解决，广泛征求群众意见，避免简单照搬照抄政策、法律条文和相互仿效的做法。黑龙江大庆前进村制定《前进村乡规民约》《前进村议事协商章程》，组建议事协商理事会，建立议事协商裁决委员会，形成了民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层议事格局，通过村民自治释放乡村治理活力。

（三）坚持因地制宜，体现针对性。制定村规民约，必须从各村实际出发，紧盯突出问题，将村民反映最多、要求最迫切、思想认识比较统一的事通过村规民约规范起来，不搞一刀切，不搞命令强迫。双辽宝山村“村规民约+移风易俗”，对红白喜事等制定规定，酒席在“村大食堂”进行，为群众减负，为幸福加码；梨树八里庙村“村规民约+积分制”，“规”出新气象，“约”出新风尚；伊通吉祥村“村规民约+环境整治”，确保源水活、苍鹭飞。这些村规民约既让村民知道“什么不可为”，又规定“违反后怎么办”，内容丰富全面，简捷易行，村规民约可操作性强。

（四）加强指导监督，实现合法性。坚持合法合规原则，既从制定程序上加以监督，又从内容上加强审视，强化对村规民约的指导和监督。福建厦门市民政局紧密联系经济特区乡村振兴和民政职能任务，突出婚俗殡葬改革重点，通过推进“微自治”、倡行新风尚、开展专项整治等举措，深化村风民风建设。结合实践，出台《厦门市完善和落实村规民约居民公约指引》《优秀村规民约居民公约范本》等，明确修约流程和内容规范，把婚俗殡葬等民生社会事务列为村（居）自治重要内容，并开展村规民约修订情况“回头看”等，助力基层治理取得实效。

（五）加强规范执行，注重灵活性。村规民约的规范执行，是村规民约发挥应有作用的前提。上海宝山区罗泾镇塘湾村坚持以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气、以智治促升级，深入推进“四治”融合治理，依托智慧社区微脑展示平台、社区通平台，推广乡村治理积分制，推动村级信息中心在平安建设、环境保护、交通出行等方面发挥实效，让传统文化与智慧科技在现代乡村交相辉映，逐步探索走出一条大都市近郊乡村精神文明建设的新路。同时，通过多种形式加强宣传，让村规民约的内容人人皆知；对开展村规民约的修订、完善工作进行督查评估和通报，强化考核，全面营造有效执行村规民约的浓厚氛围。

二、当前村规民约存在的问题

村规民约在基层治理中不可或缺，被称为独立于法律之外的“软法”，其作用和意义不言而喻。同时，由于当下基层治理体系尚不完善，在面对诸多农村问题时显得治理手段匮乏，村规民约功能作用发挥得不好，还存在不少问题。

（一）与现行“硬法”冲突。由于农村社会深厚的自治精神，村民对陋习的坚持，对法治的淡漠，有少数村规民约留有封建残余，违背国家法律法规，出现明显的不当、不合理。有的将法律法规规定的情形、处罚的事项又列入了村规民约，超出了其“立法”权限。有的罚则过多、权利太少，思想教育方面内容几乎没有，违背了权利义务的统一性原则。有的规定对违规的村民可以采取“罚款”“扣罚政策资金”等措施，与法律法规的规定相冲突，国家权力的介入在浓厚的封建观念下往往显得力不从心。

（二）与基层民主建设相违背。很多村规民约普遍根据“上级的指示和要求”，由政府统一制定的“模版”式的“官约”；有的由影响力大的大户参加大会；有的直接召开村民会议宣读。无论是实质内容还是制定程序，村规民约的民主性明显不足，多数由少数几个人研究制作，较少收集民意，票数过半则过，人为操作空间颇大。民主性的不足大大降低了村民的参与度和认同度，最终制定出的村规民约反映的是少数人的意志，没有站在全局的高度和多数村民的利益立场思考问题，程序极度不规范，村规民约的民主性大打折扣，流于形式，成了“墙上”的制度，中看不中用。

（三）与群众接受意愿不配套。多数村规民约涉及行为规范、人身财产权，少有涉及村民义务民主政治权益，存在权利义务不对等、义务本位思想突出的情况。一些村规民约的条文笼统、抽象、涵盖面广，道德宣言式、倡导式的条文多，口号多实际少，明确村民权利义务条文少，基层民主重点不突出，实际操作意义不大。由于地域、文化等因素，村规民约往往不能及时反映时代的变化，多数的村规民约是陈年老窖，内容明显过时。有的保留传统却不与时俱进更新，多数群众难以接受，村规民约遭遇地位的尴尬和权威的丧失。

（四)与基层治理可执行性不相符。有的村规民约针对性不强，选用大而空、华而不实的内容，导致约束力弱化，使得亟需解决、而法律尚未触及的农村问题被搁置或放大，影响了农村社会稳定。有的洋洋几十条，不成文形式的村规民约较多，很多地方是通过村民小组“一事一议”确定下来后再口口相传。有的地方甚至用抓阄的方式来确定，程序不合规范，针对性、操作性不强。有的制定后即被束之高阁，成为摆设，变为一纸空文。有的虽设置了如罚款、减少福利待遇、通报批评等直接或间接影响村民利益的措施，但在实际实施过程中却难以执行，甚至有些村民根本不知道村里还有村规民约。同时，乡镇政府过分强调村民自治，也没有明确一个部门作为村规民约的指导和监管机构，指导和监督力度不够，导致村规民约没有得到有效执行。

三、完善乡规民约的对策思考

村规民约作为一种自下而上产生于农村本土的“软法”，具有地域性、民间性、自律性等特征。目前，实施乡村振兴战略处于关键时期，促进村规民约正常化、规范化、合法化，提升“软法”治理能力，形成软法不软的局面是十分必要的。

（一）进一步强化对村规民约建设的领导。各地各部门在乡村振兴行动中，应把村规民约建设牢牢抓在手上，切实加强组织领导，层层落实责任，强化督查考评。民政部门发挥牵头协调作用，组织、政法、文明办、司法、农业农村、妇联等部门各司其职、相互配合，形成工作合力。总结宣传各地的好经验好做法，扩大先进典型、创新经验的示范引领作用，推动我市村规民约建设水平不断提升。

（二）乡镇政府加强对村规民约的指导监督。乡镇政府应加强对村民委员会工作的支持和帮助，指导村民会议制定村规民约。加大对与发展不适应村规民约清理力度，对不合法的内容进行修改。开展普法宣传教育活动，提高村民遵守良好村规民约的自觉性。

（三）村规民约的制定应因地制宜，与时俱进。根据村情民情完善村规民约内容，多接地气，入乡随俗，多体现地方特色。紧贴时代，将社会主义法治理念、社会主义核心价值观、垃圾处理、乡村绿化、道路亮化和污水治理等各项工作纳入其中，赋予村规民约新内容。将杜绝“等、靠、要”懒惰行为列入村规民约，扶贫、扶志、扶智有机结合，巩固拓展脱贫攻坚成果，增强农民内生发展动力。

（四）规范制定程序，确保最重要的主体人民群众“归位”。完善和规范村规民约的制定和修改程序，严格落实村民会议作为村规民约唯一法定制定主体的规定，减少其实施过程中的阻力。在建立完善村规民约上，广泛征求村民意见和建议，把群众的问题交给群众自己解决。

（五）强化实施效力，提升村规民约的权威性。成立诸如黑白理事会、乡贤理事会等，创新监督执行方式，处理处置违规违约现象。通过建立执约巡查队、制定奖励政策、落实惩罚措施等方式，督促农民认真执约履约。在践行落实、调解纠纷、处置违约行为时，应公平公正，村干部发挥带头作用，不当特殊村民。村民之间相互监督，形成遵守村规民约的良好风尚。

（六）结合重点工作，有效推进乡村振兴。聚焦移风易俗、环境整治、产业发展等方面，依托“道德银行”等平台，推广“红黑榜”“积分制”等做法，有效激发村民内生动力，形成比学赶超、遵规守约的浓厚氛围，让村规民约覆盖乡村振兴各方面，实现“约”出治理有效、“约”出乡风文明、“约”出崭新气象、“约”出共同富裕。